作者：何云峰：法律必须保障教育优先发展，来源：《上海教育》2016年7月20日07B期第62页“教育云斋”专栏。

自2016年6越1日起，我国开始实施新修订的《教育法》。该法最早是1995年9月1日开始施行的。此次修改内容涉及国民教育、终身教育的指导思想，学前教育的普及、职业教育和继续教育的发展，违法招生和考试作弊的法律责任等内容。尤其是，新教育法将作弊责任进行了明确细化，分别对舞弊参与者、舞弊组织者、考试组织者和管理者的责任及情节进行了明确。这是本次修改的一个重点。总体来说，新教育法对教育基本制度、学校及其他教育机构、教师和其他教育工作者、受教育者、教育与社会等事宜进一步作出了详细的规定。这对于依法办教育、管教育、依法办学、保证学校等各种教育机构依法正常地开展教育教学活动，有了最根本的法律保障。在世界各国，教育法都被高度重视，因为它是教育的宪法。其他教育法律法规都要根据它来制定。由此可见，教育法的重大意义是显而易见的。不过，在笔者看来，此次教育法的修改虽有很大的进步和完善，对于依法治教，影响深远，但是总体来说，新教育法仍然属于基本教育制度框架的法律规制范畴，尚没有对教育的发展战略有很清晰的法律定位。这后者可能是教育法今后进一步修改要重点考虑的。让教育能够正常地在法治轨道内开展起来与让教育具有一定的发展战略高度，属于不同层次的问题。从世界各国的经验来看，各国的教育法基本上是定位在用法律保障教育优先发展战略的实施上。而新教育法尚未达到这样的高度。

一般来说，一个国家是否采纳教育优先发展战略，大致可以从以下三个方面去判别。首先，教育发展是否优于其他事业发展而首先得到保障。这就是说，当经费不足等任何情况出现的时候，公共财政安排必须首先考虑教育，而不是首先考虑固定资产投资、基础设施建设等问题。当一个国家或地区实行这样的优先战略的时候，即使从银行贷款，公共财政也一定会保障教育经费的落实。这是不同的理念：经济第一还是教育第一？在我国不少地方，还是存在着经济第一的观念，总是在经济发展得到保障的时候顺便兼顾着教育的发展。因为他们把教育看成是花钱不赚钱的事情，所以总是不情愿地把教育放在第一考虑的位置上。这说明，这些地区在观念上没有真正确立教育优先发展的战略。而教育法迄今也没有这样的要求。

其次，教育责任是否全社会化。在教育优先发展战略中，一个非常重要的考量指标，就是教育责任要全社会化。也就是说，每个个人每个单位都有教育责任。一些发达国家甚至用法律的形式将有关的教育责任纳入企业的社会责任范围之中。例如，美国几乎所有州都明确规定，学校的教育用电、网络使用费用等诸多方面，电力公司和营运商都必须给予半价保障。因此，许多先进的技术，最发达的网络，往往都首先在学校里得到认可和推广，从而引领着社会的变革和发展。从我国来看，除了教育企业有一定的税收优惠之外，尚没有建立成套的社会责任体系，来保障教育的优先发展权利。这导致我们的教育在很多时候会遇到各种意想不到的困难。例如，德国有一整套促使企业参与人才培养的法律和政策。所以，企业参与职业教育、接受学生实习等有很高的积极性。然而，在我国还没有这样的法律保障。所以，职业教育、实践教育等往往是学校单方面有积极性，得不到企业的积极响应。究其原因，主要就是整体性的全社会化教育责任体系没有得到法律的确认。

其三，教育教学设施的优先保证。在教育优先发展战略中，另外一个非常重要的考量指标，就是教育教学设施是否得到优先保证。例如，许多发达国家规定，政府的办公条件不允许比学校的办公条件好，包括人均办公室面积、办公家具、办公大楼豪华程度，都不能比学校好。而且通常是，拿最差的学校与最好的政府办公条件相比。所以，法律并没有对官员的办公条件又明确限制，只有相对的规定。除了教育教学设施之外，他们往往还会把孤儿院等福利设施拿来比较。公共财政有钱，官员自然可以使用大办公室，但前提是所有的教育等民生设施都得到了优先保障。要是哪个学校有教学大楼或学生宿舍还没有中央空调，而政府先装了，那就肯定要追责的。这样的相对优先保障，对于促进教育的优先发展，意义非常重大。我们有的时候，看到西方一些国家的政府官员办公大楼十分简陋，没有任何豪气，其实并不是他们的官员一定多么高尚，而往往是因为教育优先发展战略的法律规定所致。

以上三个方面，是教育是否被置于优先发展战略地位的最基本标准。当然，这三个方面还不是标准的全部。还有其他一些优先发展战略的标志在法律上也得到明确规制。在教育优先发展战略中，还有其他很多的考量指标，例如教育的普惠性发展、教师待遇在公共财政支持的人员中是否始终处于最高标准等等。也就是说，教育必须整体水平提高而非重点发展少数学校，教师待遇要由公共财政优先保障，法律上不允许过度地资源集中发展或者长期重点发展，也不允许将教师待遇次级化。这些基本的指标，几乎已经被世界各国所公认，是行之有效的教育优先发展战略指标。