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学术专栏 - 高等教育 - 何云峰:以高等教育投入机制改革激发高校办学活力
何云峰:以高等教育投入机制改革激发高校办学活力
添加时间:2015-4-5 下午 10:16:14 所在栏目:『高等教育』 阅读:1164 作者:何云峰 来源:上海教育
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作者:何云峰,《上海教育》2015年3月20日第3B期“教育云斋”专栏,第54页。
(标题为《上海教育》编辑改动,原标题为“高等教育经费投入改革应以建立合理的成本分担机制为目标”)

据媒体报道,上海启动深化教育经费投入机制改革,深入完善市级财政高等教育投入机制,在加强监管的同时,进一步扩大高校经费使用自主权,更好地发挥财政资金使用效益,提升高校自主办学能力。看来,有关的配套措施应该说力度不小,使人们对上海的高等教育投入机制改革予以很高的期盼。笔者相信,这轮改革会给上海高等教育发展活力的激发带来巨大推动。笔者感觉到,我们的高等教育投入机制改革正在向深水区迈进。

笔者以为,高等教育经费投入机制改革向深水区迈进的最终目标应该是建立合理的高等教育成本分担机制。这是不同于以往高等教育经费投入的模式。在以往的高等教育经费投入模式中,公共财政投入被当作指挥棒,它指向哪里高校就一窝蜂奔向哪里,为了获得更多的投入,高校到处跑关系,看手握经费大全的“大佬”脸色,去设计项目,讨好他们。这个指挥棒导致高校同质化发展,高校无法按照自身定位来自主安排经费。更为重要的是,高校作为法人单位,公共财政投入管理者把高校看成是跟政府部门完全相同的下属单位,法人的法权地位被行政权力所架空。

不过,考察一下世界高等教育发展史,不难发现,扔骨头让各个高校哄抢的教育投入模式早已被诸多国家自上世纪70年代逐渐摈弃。20世纪70年代,美国经济学家D.约翰斯通提出的高等教育成本分担理论认为,高等教育成本无论在什么社会、体制和国家中,都必须由来自政府、家长、学生、纳税人和高校自身等多方面主体共同分担。这一理论很快被人们接受和采用。当今世界,除一些高福利国家(如瑞典)和特殊国家(如朝鲜)的高等教育实行免费外,世界绝大多数国家和地区的高等教育成本都实行国家和个人分担,在这个分担机制中国家是负担高等教育的主要部分。教育行政部门的主要任务是根据分担机制的合理安排来进行宏观调控。例如,教育经费充足的时候,政府分担的比例就可以提高,学生分担的那部分(学费)则可规定更高的比例以奖助学金方式让寒门子弟能够上得起大学;教育经费不足的时候,则按照相反比例进行政策调控。这样一来,政府不是扔骨头者,而是政策调控者。

我们虽然还没有全面采纳高等教育成本分担的概念,还继续使用财政分蛋糕的管理模式,但是,这次经费投入机制改革已经提出,要增加高校的经费使用自主性和减少竞争性拨款。这与以往相比,已经是一个很大的进步。不过,在笔者看来,随着改革进程向纵深发展,我们可能需要对以往的分蛋糕管理模式进行更加深入而系统的反思。既然高等教育的成本由各方合理分担,已经成为国际大趋势,那么我们的高等教育经费投入似乎就应该尽快引入成本分担的机制。

如果要进一步更新高等教育经费投入理念的话,则需要认真研究成本分担的机制如何科学建立的问题。这就涉及成本核算、社会平均成本标准核定以及分担比例等诸多方面的问题。公共财政对高等教育经费的宏观调控既要看公共财政收入情况,也要看分担机制的完善与否。成本分担机制的建立需要以系统的理念转换为前提。例如,必须首先坚持教育优先发展战略理念,即让孩子们在略高于经济发展水平的校舍里学习。于是,校舍硬件建设一般都不会低于最好的政府办公大楼。政府大楼有中央空调,那所有学校必须有中央空调;政府工作人员平均办公面积10个平米/人,那所有学校的工作人员都必须达到这个标准以上;如此等等。正是这样的校舍环境,所以孩子都很乐意到学校上学,教师觉得在这样的环境下工作很体面。这样,光硬件标准来说,学校的成本就会有完全不同的概念。这跟目前的成本计算方式会完全不同。成本分担机制强调的是教育优先发展战略理念下的成本核算方式。笔者注意到,上海虽然已经达到中等发达国家的经济发展水平,但教育优先发展的成本理念完全没有体现出来,与其国际化大都市有些不相称。跟我国香港将60%的公共财政用于民生的做法相比较起来,上海即使落实了4%的法定政策,投入高等教育的经费也不过只有230多亿元。按照成本分担的原则,这还不可能分担很高的比例,恐怕只能做到教育保底发展,尚无法达到教育优先发展的理念要求。

成本分担机制的建立还要求将大学分类管理。因为不同类别的大学有不同的运行成本。而每个类别的成本又是按照社会平均成本来核算的。于是,各个大学自身的成本控制就非常重要了,从而要求每个大学有精细化的管理与之相对应。假如政府决定分担A级质量之研究型公立大学成本的60%,那么每个A级质量研究型公立大学得到的都是公平的公共财政投入,剩下的成本则需要大学自身去解决。这既可以保证公共财政投入部分的公平性,又可以激发学校的自主性,同时还可以非常透明地体现公共财政对高等教育发展的贡献率。不同地方政府的“政绩”也可窥见一点点。

此外,成本分担机制的建立更要求树立高等教育投入主体多元化和高等教育质量的概念。成本分担就不能只考虑财政投入一块,还必须将其他投入主体纳入成本分担体系之中。这样,民办高校与公办高校之间的鸿沟可能就要首先被打破。成本分担原则不允许简单地按照二元分离方式加以管理:公立学校质量高而学费却便宜,民办高校质量不足却高收费。按照成本分担的原则,家长也好,社会力量也好,政府也好,都是投入的主体,吸引投入的动力主要来自于教育质量。同类型的高校可能会有不同的质量等级。学费高低则根据质量等级来决定,成本也是跟质量等级相关的。

(本文发表时文字略有删节)


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