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知识与价值科学研究所 - 社会管理技术研究 - 社会事务管理在和谐社会构建中的资源整合与体制创新
社会事务管理在和谐社会构建中的资源整合与体制创新
添加时间:2007-12-26 下午 11:06:33 所在栏目:『社会管理技术研究』 阅读:2163 作者:张春龙 来源:
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作者:张春龙 

内容摘要:完善社会管理既是实现社会安定有序的重要条件,也是建设和谐社会的主要内容之一。在和谐社会的构建中加强社会事务管理,就是要转变政府管理的职能,整合社会管理资源,发挥社会组织和社区组织的作用。通过社会管理体制的创新,构建新型的社会管理格局,建立一套促进社会和谐的机制,实现社会事务的有效管理。

关 键 词:和谐社会 社会事务管理 资源整合 体制创新  

随着工业化、现代化的进一步推进,不断涌现出大量的公共问题,社会公共事务也变得多样繁杂。在经过20多年的改革发展之后,进入21世纪,我国的社会发展已经进入到了一个更高的发展层次,即构建和谐社会的阶段。社会(公共)事务以其公益性、非盈利性和限域性决定着人类生活质量,影响着经济和社会的发展。因此,在《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中指出,要提高构建社会主义和谐社会的能力,“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”,“完善社会管理体系和政策法规,整合社会管理资源”。也就是要提高管理社会事务的本领,进一步提高依法管理社会的能力和水平,形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。

一、社会事务管理的基本内涵及现状

社会事务并不是一个新名词,但对社会事务的理解,目前仍主要停留在民政部门的“社会事务管理”的内容之中。构建和谐社会需要具备管理社会事务的本领,这里的“社会事务”已经超越了狭义的“民政社会事务”的内涵。因此有必要首先弄清楚社会事务管理的基本内涵及目前我国社会事务管理的现状。

1、社会事务的基本内涵

人们进行生产生活面临的所有的事务,可分为私人事务和公共事务。构建和谐社会需要提高管理社会事务的本领,主要是提高社会公共事务的管理能力和水平。社会公共事务主要涵盖教育、科学、文化、科技、卫生、体育、环境等领域,包括公共财政、社会政策等。社会公共事务与人们日常生产生活密切相关,它的解决涉及到国家法律、政府政策,是国家和政府处理公共事务的基础。一般来说,社会公共事务具有以下三大特点:

公益性。公共事务产品和成果的享受对象是社会公众。也就是说,对于社会事务产品来说,只要某些人享用它,其他人也能同样享用它,要排除其他人享用是不可能的,或即使可能也要花费极高的成本。增加一人对它的享用时并不导致成本的增加。因此,公益型又可称为非排他性或非竞争性,

非盈利性。社会公共事务所追求的目标是共同的福利,公众可以享用其中的好处而不用付费,即使收费也只是为了补充公共品的成本。

限域性。具体的公共事务是有特定的时间和空间范围的。在不同的社会和经济的发展阶段会出现不同的公共事务,例如在市场经济下涌现的各种协会、仲裁委员会管理的公共事务。同时,社会性公共事务有社区范围、地方范围、全国范围,还有国际和世界范围的。

社会公共事务日益复杂化和多样化,完全由政府来承担是不现实的,某些社会公共事务由非政府组织来完成会更有效。经济学把社会公共事务称之为公共物品,也通常认为公共物品的提供不能靠市场,但政府不是公共物品的唯一供给者,很多由以非政府的方式(如中介组织、非营利组织等)来提供更有效。

2、社会事务管理的主要内容

我们通常所说的社会管理,实际上就是社会事务管理,主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转,对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。

社会事务管理在国外又称“公共管理”,管理目标是为社会提供品质优良的公共服务产品。包括两大方面:一是通过管理职能的发挥,实现社会资源的优化配置,为社会提供有形(硬件)公共服务产品。二是通过提高社会管理绩效,为社会公众提供无形的公共服务产品。

社会事务管理的内容有如下几个方面:社会事业中长期发展规划、年度计划,非赢利性设施投资,产业政策、行业规范、技术服务标准、定价,市场准入、市场法规、行政规章等行为规范,执法,管理系统内的制度建设、监督、考核,社会中介组织的培育及驻区单位的组织、协调。这就是管宏观、管行业、管市场以及法制化(宏观)、制度化(组织内部)的实质内涵。

加强社会事务管理的目的,就是通过发展社会各项公共事业,不断提高公共服务水平,创造一个安宁、平和、优美、有序的社会环境,从而改善、满足人民物质文化生活的需求。

3、政府在社会事务管理中面临的问题

政府在处理社会公共事务的过程中,面临以下难题: 

一是公共事务的处理和公共物品的供给效率低下。查尔斯·沃尔夫在《市场或政府》中对政府的缺陷作了深入分析后指出,政府对公共物品供给的垄断,缺乏竞争机制,政府机构和官员缺乏像企业组织的成本效益观念和顾客意识,加上公共物品评价上的困难,社会对政府监督不力,使得政府提供公共物品经常是低效率。①

二是信息成本等原因会导致公共政策失误、失效。政府由于处于众多群体的外部,因此难以收集到不同的群体内部所储藏的知识和信息。这样,政府在通过制定和实施公共政策以纠正市场失灵时,就会受到公共决策体制的缺陷、信息的不完全、政策执行障碍、政府的政治偏好等因素的制约。另外,政府的干预结果具有不确定性。政府公共政策从制定到实施再到生效往往需要一个过程,有时难以达到调控和管理的效果。

三是寻租活动导致政府公共性的丧失。政府可以帮助创设、提高或保护某个集团的垄断地位,并可能引发一些权力机关人员的“寻租”活动。当政府职权扩大和干预增加时,会带来以“租金”形态出现的经济利益,政府利用行政管制创造不平等的竞争环境来维护一部分人租金,寻租的结果是社会资源的浪费,社会公平、公正和政府声誉的丧失,市场秩序的紊乱。

我国传统的社会事务管理模式是政社不分,政府用强制性的行政手段对社会进行全面的管理。这种模式一方面因政府包办一切社会事务,使政府承担的社会职能过于繁重;另一方面压抑了社会的主动性和积极性,使社会严重依赖于政府,最终影响了社会的协调、健康发展。因此,构建和谐社会,必须改革传统的社会管理模式,以适应社会主义市场经济发展和社会结构深刻变化的新情况。可以从三个方面健全和完善社会管理和公共服务功能:一是进一步完善社会管理体系,整合社会管理资源;二是要改善社会组织方式和管理方式,由过去政府包办社会事业,转变为政府机构、市场组织、社会团体共同参与社会事务管理;三是政府要发挥引导、协调和必要支持的作用。

二、社会管理资源的整合

目前的社会事务管理具有丰富的资源。政府是进行社会管理的主导资源,在整个社会事务管理中具有总体指导和协调的作用。各种类型的社会组织则是社会管理的主体资源,它们直接负责着各种社会事务的具体工作。还有覆盖全面的基层居(村)民自治组织,在为基层老百姓提供组织和服务方面发挥着重要作用。

在新时期整合社会管理资源,就是要求政府进行社会事务管理职能的转变,把政府不该管、管不了也管不好的事情分解到社会组织中去,发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用,发挥城乡基层组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用,同时要求组织系统开放,实现组织内部开放、向社会公众开放,双向沟通,从而实现社会管理资源有效地整合,形成社会管理和社会服务的合力。

1、政府社会管理职能的转变

社会管理是任何国家的政府都具有的重要职能,是国家和政府存在的重要前提,只是在不同社会制度和不同的发展时,社会管理在整个政府职能体系中所占的地位不同,所管理的内容不同。科学、经济、社会的发展加速了社会的复杂化,特别是高新技术革命改变着人类的经济结构、社会结构、生活方式,政府面临着复杂、动态、多元的环境,必须与民众、企业、非政府组织共同治理与共同管理社会公共事务。

从市场经济的发展趋势来看,大量社会事务必须由社会自行来管理,某些特定的事务由政府来管理,从而由多元社会主体来承接政府转移出来的职能。政府对社会各项事务的管理,并不是管得越多越具体就越好,而是要充分考虑管理的正当性、有效性,不断将一些可由社会自我管理的事项和权力返还给社会,发挥其他管理主体的作用。

政府的社会管理职能转变,要求理顺社会管理各部门的关系,规范职能权限,建立健全各管理部门互相支持、紧密配合、共同促进社会各项事务管理的综合执法新体制。而政府在行使社会事务管理职能时,应从政策的高度着眼于社会的宏观管理,包括规划社会发展方向,协调社会组织和社会行为,处理各类公共事务,保障公众权益,实现社会公平。当前,政府的社会管理职能应实现两个转变,理顺一个关系:

从控制导向转到服务导向。强化政府的社会管理职能,并不意味着要加强政府对社会的管制。在传统的社会管理模式下,政府更多地扮演了监督者、控制者的角色,而忽视了为社会和民众的服务功能。随着社会的进步、民主政治的发展、公民素质的提高以及国际竞争的加剧,政府社会管理职能的履行更需要依靠良好服务来实现。因此,定位在社会服务者的角色上,塑造一个具有公共服务精神的政府,使政府由控制者变为服务者,便成为政府强化社会管理职能的重要取向。

从主导经济发展转向管理社会。在社会主义市场经济的条件下,政府工作的绩效指标应更多地围绕公共服务水平来设定,其绩效指标应突出反映公共服务能力的高低。只有如此,才能使各级政府真正关注人民的要求,关注人民生活的质量,关注公共服务能力的提高,使各级政府真正着眼于社会的协调发展。

理顺行政管理和社会管理的关系。从发展趋势来看,社会公共事务将日益复杂和繁重,其管理主体必然走向多元化。政府必须切实担负起应尽的责任,同时将大量公共事务交由社会来自行管理。明确政府和社会组织的管理权限,相互不越位,避免多头多层、交叉重复管理。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的,市场竞争机制能够调节的,行业组织、中介组织通过自律能够解决的事项,除法律法规另有规定外,政府不再过多作行政干预。

2、扩大社会组织的作用

在我国,社会组织通常指政府和企业之外的民间组织,其特点是不以营利为目的,主要开展公益性、互助性和自律性活动,具有民间性、独立性和组织性等特征。自改革开放以来,除政府组织、准行政组织、国家主办的事业组织及各类产业组织外,包括社会中介组织、民办非企业组织和其他社会团体在内的社会组织在社会公共事务管理中发挥着越来越重要的作用,构成了我国社会管理中重要的组织体系。

    (1)社会中介组织

社会中介组织是指介于政府、企业、个人之间,并为其服务、沟通、监督的社会组织。发挥社会中介组织的作用,第一,要发挥其作为政府实行民主管理的协调沟通渠道的作用。社会中介组织通过发表意见、提出建议、协商对话影响政策决策过程,增强社会与政府间的信息交流和情感沟通。第二,要发挥社会中介组织提高市场自我组织能力,协调市场交易的作用。如行业协会通过行规对组织内的企业进行约束,既可缓冲市场失灵达成的负效应,又可抗阻政府失灵对企业的损伤。第三,发挥社会中介组织在培育和规范市场方面的作用。社会中介组织能在市场的准入、监督、公证、纠纷的解决等方面规范企业的行为,维护公平竞争的市场秩序。第四,要发挥社会中介组织在协调政府、市场、个人三者关系中的作用。社会中介组织能够通过沟通、协调、调节、评判等手段,处理、协调各利益主体的关系。

(2)社会团体

社会团体是执行某种社会职能的相对独立组织,它由公民自愿组成,为实现会员共同愿望,按照章程开展活动的非营利组织。一般说,发挥社会团体在社会管理中的作用,主要是发挥社会团体的组织作用、参与作用、教育作用、调节作用。可以通过社团把某一阶层、某一方面的人民群众组织起来,通过教育和引导,能够将分散的社会情绪加以化解,促进社会的稳定。通过社团广泛参与政治、经济、文化生活,促进民主管理和社会监督。通过社团对组织内成员进行教育,从而达到提高人们素质的目的。通过社团的民主协商、沟通思想、说服、劝导、化解矛盾,达成谅解和一致,可以有效调节人民群众与社会的矛盾和冲突。

(3)事业组织

事业组织以提供准公共物品为主要目标,是重要的公共服务机关。在我国,事业组织主要是国家举办的,在政治、经济、教育、科学、文化、卫生、体育及其他领域开展各项社会活动。事业组织是从事特定领域服务和管理的非营利实体组织,其主体是企业事业单位、社会团体和其他社会力量及公民个人,在社会管理中起着不可替代的作用。

中国在社会转型中出现了众多的社会组织。社会组织不论是政治领导型的、还是业务管理型的,不论是利益代表型的、还是公益服务型的,不论是文体联谊型的、还是学术交流型的,都能发挥政府起不到的作用。社会组织既协调社会组织内部成员之间利益,也协调国家与企业、政府与社会之间关系,是政府与人民群众之间的桥梁和纽带。

3、发挥社区组织的作用

社区既是人们聚集、生活的区域,也是人们参与社会管理的重要场所,在社会事务管理中扮演十分重要的角色。目前,不少开始国家重新定位社区在社会公共事务管理中的角色,把社区视为未来公共事务管理的关键因素。社区在解决一些公共问题时具有独到的优势,如通过警察与居民的合作形成坚强的保护网,不仅可以节省政府警力投入,更能增加居民的安全感。美国克林顿总统主张政府充分利用社区资源以实现公共利益目标。西方社会的经验表明,社区是社会问题解决的重要的组织资源,它有助于政府职能转变及其他改革,在经济领域它能促进更多的贸易和合作,减少和防止机会主义行为所付出的交易成本。

目前社会管理的基层组织中,城市的居民委员会和农村的村民委员会是我国典型的社区组织。通过城乡基层社区组织,可以发挥其协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用,在基层形成一个横向到边、纵向到底的社会管理体系,从而从最广大的基层范围里促进社会的和谐。

经过多年的实践探索,在我国的农村社区中,村民委员会内容不断丰富,制度日趋完善,规范化的水平逐步提高,已由普遍建立制度向着进一步完善制度、规范程序、提高实效的新阶段转变。实践证明,村民自治组织,既有利于充分发挥农民群众社会参与的积极性、主动性和创造性,又有利于创新农村基层社会管理体制和利益协调机制、矛盾调处机制,引导群众规范有序地参与村务的决策和管理,以理性合法的形式表达自己的利益要求,解决利益矛盾和纠纷,促进农村和谐与稳定。进一步发挥村民自治组织在社会事务管理中的作用,要正确处理好村委会与村党组织、与乡镇政府之间的关系,增强整体合力。要加强对村民自治各项功能的整合,真正把群众的力量凝聚起来,把群众的积极性调动起来。要加强村民自治与农村其它各方面工作的协调和配合,把社会事务管理融入各项农村工作之中,使之相得益彰,相互促进。

城市居民委员会是城市基层社会建设和管理的统一体。在我国计划经济条件下,居委会充当的只是“单位”体制之外拾遗补缺的角色。随着改革的深化,“单位”的社会管理和服务功能不断弱化,大多数居民的利益从单位剥离出来,日益社区化。社区成了各种社会组织的落脚点、各种群体的聚集点和各种利益关系的交汇点,各类矛盾反映比较敏感,社区公共事务急剧增多。在治安管理、环境卫生、化解矛盾和纠纷、计划生育、流动人口管理等方面社区有着政府所没有的优势。社区成员主要依靠社区内的社会团体、中介组织、志愿者组织对社区事务进行管理,体现着共治、共享、共有的特征。进一步发挥社区在社会事务管理中的作用,需要健全社区党组织和社区群众自治组织、居民会议、社区协商议事会等制度,吸纳社区内各方面人士参与社区管理,培育各类社区民间组织、志愿者组织,形成社区管理的合力。

三、社会管理体制的创新

社会管理体制创新,就是要通过更新社会管理理念,构建新的社会事务管理模式,形成新型的社会管理格局,建起促进和谐的社会机制,使之能够 “适应我国社会发展要求、满足人民群众愿望、更加有效”①。现在,政府不再是社会的唯一治理者,它必须依靠市场机制、众多社会组织、广大民众来共同治理社会公共事务,必须实现社会公共事务管理主体的多元化。推进社会管理体制创新,需要按照权责一致、强化服务、精简高效的原则,合理确定社会管理的职责权限,把社会管理资源导向社会基层,建立社会各项事务管理的综合执法和管理体制。

1、建立新型的社会管理格局

党的十六届四中全会提出要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。这一社会管理格局要求在社会事务管理中更新管理理念、创新管理方式、拓宽服务领域,对各种社会管理资源进行全新的整合,充分发挥社团、行业组织和社会中介组织在社会管理中的作用。在这一新型社会管理格局中,党委领导是根本,政府负责是前提,社会协同是依托,公众参与是基础。通过政府与社会的良性互动,实现政府、社会、公民的共治已成为当代重要的社会治理模式。

坚持党的领导,是社会主义建设必须始终坚持的根本原则。在社会建设和管理中,党委领导主要表现为统筹兼顾,在经济和社会发展中总揽全局、全面筹划,兼顾各方,协调发展,有效地实现社会整合。在社会管理格局中,要求充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用;把党的意志和主张体现到国家的法律法规中,支持依法管理社会事务;充分发挥基层党组织和共产党员服务群众、凝聚人心的作用。 

实行政府负责,是国家履行社会管理职能的必然要求。在建设新型的社会管理格局过程中,政府应更加注重发挥在社会管理和公共事务中的职能作用,负责具体的组织管理。包括建立健全社会建设和管理的政策法规,依法管理和规范各类社会组织、社会事务、社会事业;建立健全社会保障制度,处理好人民内部矛盾和各种社会矛盾,实施有效的社会控制,维护社会秩序和社会稳定;建立公共突发事件的应急机制,确保人民群众的生命和财产安全;推进社会事业管理体制改革,推动公益事业,发展公共服务,提高服务效能,满足社会需求。

实现社会协同,是整合这些社会管理资源,建立新型社会管理格局的重要途径。实现社会协同,就是要充分发挥各类社会组织的作用,加强政府与社会组织之间的分工、协作以及不同社会组织之间的相互配合。实现社会协同,也能够有效地促进社会管理体制的健全,能够加强社会协调、化解社会矛盾、加快发展社会服务、多方满足社会需求。 

公众参与既有利于在社会事务管理中得到群众的支持,又能有效地实现人民当家作主。充分依靠人民管理国家和社会,是我们国家性质的必然要求,是我们党一切为了群众、一切依靠群众的群众路线的生动体现。而依靠公众参与管理社会事务,也是实现有效管理的重要形式。为了让更多的公众参与到社会事务管理中,要大力培育公众的参与意识,不断拓宽公众参与的渠道,规范公众参与的行为。

2、建立促进和谐的社会机制

加强社会事务管理,其核心是要建立一套促进社会和谐的体制和机制。当前我国仍然处于社会转型期,社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化,各种社会矛盾凸显,不稳定因素也在增多。因此,要在政府机构改革创新的基础上,建立一种不断解决矛盾和化解冲突、促进社会和谐的体制和机制。而在进行体制设计、机制创新、制度安排时,要切实形成社会管理和社会服务的合力,有效协调各方面的利益关系,充分利用一切社会资源,调动一切积极因素。加强社会事务管理需要的社会体制和机制,主要包括社会激励机制与社会保障机制、社会控制机制与社会稳定机制。

建立和完善社会激励机制与社会保障机制。社会激励机制,就是通过激发各种类别的社会组织、广泛的社会大众参与社会事务的积极性,来增强社会事务管理的力量,提高管理的效率。在构建新型社会管理格局的过程中,特别是政府社会事务管理职能的转变过程中,要消除一切制约社会组织和公众参与的积极性、主动性和创造性充分发挥的体制障碍。要尊重所有合法组织在社会事务管理中的所想、所做、所为,鼓励改革创新,鼓励积极参与社会事务,努力形成与时代相适应的思想观念和创业机制,形成鼓励各尽其能的社会氛围和体制环境。

社会保障机制与社会激励机制紧密相联,也就是鼓励“先富”的同时要对“后富”群体给与保障与支持。在社会事务管理的过程中,要进一步理顺分配制度,保护全体社会成员的合法权益。这一方面要着力解决分配不公和收入过于悬殊的问题,另一方面,要进一步完善社会保障体系,逐步扩大社会保障的覆盖面,切实保障困难群众的基本生活。

建立海外完善社会控制机制与社会稳定机制。一旦形成社会协调、公众参与的社会管理格局,也就建立起了公众与政府沟通的有效渠道和有效的社会控制体系。在新公共管理正逐步盛行的今天,我们更需要通过社会事务管理体制的建设和创新来实现社会的有效控制。实现有效的社会控制,需要形成政府管理与社会调节互动互补的机制。

3、加强对社会组织管理和监督

加强和改进对社会组织的管理和监督,发挥其提供服务、反映诉求和规范行为的作用,是增强管理社会事务本领的重要方面。依法管理社会组织,是社会建设和管理的重要内容,是完善市场经济体制,促进社会和谐和推动社会全面进步的必要手段。

目前,我国民间组织呈现健康发展态势。截至2004年底,全国共有民间组织28.3万个,其中社会团体14.9万多个,基金会902个,民办非企业单位13.2万多个。①其业务范围涉及教育、科技、文化、卫生、环保、公益、慈善等社会生活的方方面面。在新时期,要从树立和落实科学发展观,构建社会主义和谐社会的新高度,充分认识民间组织的地位和作用。要适应发展社会主义市场经济和政府转变职能的需要,着力培育发展经济类、公益类、农村专业经济协会和社区民间组织,支持和引导科、教、文、卫、体以及随着人民生活水平的提高逐渐涌现的新型组织。

当前和今后一个时期,要以民间组织服务经济社会发展为核心,以提高民间组织能力建设为重点,推进管理体制创新,建立与我国经济社会发展水平相适应,布局合理、结构优化、功能到位、作用明显的民间组织发展体系;建立法制健全、管理规范、分类管理、分级负责的民间组织管理体系。同时要健全以民间组织章程为核心的自律和内部管理制度。完善以“诚信”为重点的信息披露、社会评估和失信惩罚制度。着重抓好培训工作,提高他们的政治素质、法律意识和业务水平。加强民间组织的党建工作,扩大党建覆盖面,确保民间组织正确的发展方向。

在培育发展社会组织的同时,要加强管理监督,实行二者并重的方针。要适应依法行政的要求,依靠法律法规对民间组织进行管理。加强民间组织自律机制建设,使之形成自我发展、自我管理、自我教育、自我约束的运行机制。实行政社分开,尽早实现政府部门与民间组织脱钩,为民间组织发展和开展活动创造条件,制定优惠政策,完善与民间组织及从业人员相关的税收、工资、人事、社会保障政策。坚持和完善归口登记、双重负责、分级管理的体制,加强登记管理机关建设,提高管理和服务能力。同时要加强监督。其实,对社会事务管理的监督不仅仅是事后的、外部的监督,而是需要从事前、事中开始做起。全过程、全方位、多角度的管理监督,既体现民意,又能约束政府和社会组织的行为,对遏制不良社会事务管理中的不良行为具有重要的作用。 

江苏省社会科学院社会学所  张春龙 


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