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首页  »  社科论丛

想当年,雍正皇帝设了军机处

作者  |  来源于报刊文摘  |  编辑于2013/11/18 9:46:23  |  浏览  次
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来源:报刊文摘

历史专栏作家雪珥的文章《雍正的军机处》近日突然红了起来,人们在网络上或转发或分享,若有所思地重新咀嚼200多年前的故事:身为“三无机构”的军机处如何使皇权得到了前所未有过的强化?“勤、速、密”的工作模式又为何被赞“近代政制上的大创举,在权力制衡方面有着丰富的现实价值”?​

43岁的怡亲王允祥、57岁的大学士张廷玉、60岁的大学士蒋廷锡,大概没有想到,当他们三人走进隆宗门边那几所极为简陋的小板屋时,将开启中华帝国中枢机构大变革的帷幕。​

​这是1729年,雍正七年的夏季。​

​中华帝国的庞大兵团,正向西北方的戈壁瀚海推进,讨伐准噶尔部。作为最高领导核心的雍正皇帝,需要时时与他的重要大臣们商议。因此,雍正下令,在隆宗门外设立一个专门的办公室,供允祥、张廷玉、蒋廷锡密办军事之用,组成了一个非正式的“中央军事领导小组”。这就叫“军机处”,一个在今后的中国历史中权力最大的机构。​

​从“三无机构”到“权力核心”​

​尽管在1732年军机处成为正式机构,并且从未中断(除了乾隆元年中断1年),但军机处自始至终都是“三无”机构——无编制、无定员、无预算,所有的干部都是兼职,从法理上看是一个长期存在的临时咨询机构。无独有偶的是,1861年在英法联军炮口下成立的“总理各国实务衙门”(总理衙门),也是一个自始自终都是“三无”的机构,所有干部也都是兼职。​

​尤其具有大清特色的是,作为“三无”机构的军机处,长期扮演实质上的最高行政当局角色,同样的总理衙门,也长期扮演着外交部和发改委的角色。这体现的或许正是大清特色的摸着石头过河的改革模式:​

​一、在正规的行政机器难以有效施政的情况下,只能依靠这类临时机构,提高行政效率、至少提高最高当局的行政效率;​

​二、这种“三无”临时机构的设立和撤销,绕开了复杂的流程,不涉及对整个行政架构的高难度调整,便于进退;​

​三、这种“三无”临时机构不会过度增加行政成本;​

​四、这种“三无”临时机构便于最高领导人绕开固有的行政流程、实现其在人事组织上的各种意图。在需要的时候,既可以最大限度地减少对现有官僚体系的冲击,也可以最大限度地施加对现有官僚体系的打击,攻防兼备,矛、盾并举,相当趁手。​

​这种做法,在后世也颇有效仿者,比如蒋中正的侍从室及后来的中央文革小组之类。​

​开端于雍正皇帝的“军机处”,名义上只是个处理军务的机构,西方人也曾将此翻译为“Office of Military Secrets”(军事机密办公室)。但西北战事结束后,雍正皇帝不仅没有撤销这个临时机构,反而进一步壮大,并迅速成为大清国的行政核心。西方人对大清国的观察是与时俱进的,不再是直译,而是译为“The Grand Council”(大议会)。军机处的定位,迅速成为“威命所寄”的权力核心。​

​皇权前所未有地强化​

​自从有了军机处,皇帝的权威得到了有史以来从未有过的强化。​

​清代独有的“议政王大臣会议”,在几任皇帝的持续努力下,在军机处的襄助下,终于在雍正朝名存实亡,连橡皮图章也不是,终于在1791年正式废除。​

​中国传统中对皇权最具制衡效果的相权,也在军机处的设立后受到史无前例的压制,内阁彻底演变为一个日常行政部门,而丧失了决策权——尽管它的重要成员往往是军机处成员,但他们参与决策的身份仅仅是军机大臣、皇帝的私人顾问。​

​历史上困扰皇权的其他因素,比如外戚、宦官等问题,终清一朝,都受到严格的控制。实际上,自从建立了军机处,清帝国对于无序的权力斗争的唯一风险,就在于如何控制军机处本身。​

​解决的办法依然是对权力进行分解,防止出现无限的权力。内阁虽然蜕变为纯粹的行政机构,但依然与军机处形成了相互制衡的格局:军机处有实无名,内阁有名无实,一个动口而不动手,另一个动手而不动口,口与手的分离,有效地避免形成新的权力垄断。​

​此外,与军机处相互制衡的,还有“御前大臣”。御前大臣掌管了相当的财力、物力乃至军力,可算是真正的“内廷”,而军机处则相当于连接内廷与外廷的“中廷”。根据清制,“军机大臣及御前大臣彼此不令相兼,所以杜专擅而防雍蔽”(庆桂《国朝宫史续编》)。​

​对军机处本身的钳制手段,还有其“三无”特性:军机大臣、军机章京都是兼差,无论人事关系还是工资奖金,都不在军机处,各有自己的本职工作和单位,相互之间也并无明确固定的上下级关系,所有人、包括章京的任免都由皇帝一人裁决,这导致其内部结党的难度大大增加。​

​在制度的多方约束下,军机处的确在成为一只有力的臂膀的同时,并不伤及政权肌体。光绪朝御史张瑞荫对军机处做出了相当中肯的总结:“自设军机处,名臣贤相不胜指屈,类皆小心敬慎,奉公守法。其弊不过有庸臣,断不至有权臣”。​

​工作作风——“勤、速、密”​

​军机处的高效,不仅来自于结构上的扁平,而且还来自于迥异于常规官场的工作作风,那就是“勤、速、密”。​

​中国历朝历代中,清代皇帝最为勤政,在其职业生涯中,几乎每天都在上班,如雍正皇帝这般,还涉嫌死于“过劳死”。皇帝勤政,军机处就只好受苦,配合皇帝的作息时间,起早摸黑,经常两头见星星。​

​军机处的工作要求,是当日事、当日毕,不管有多少公文,都必须在当天完成,颇有现代企业的严谨精神。有时,一天的奏折多达百余件,也不能过夜,必须连夜处理完毕,当然,皇帝本人也在熬夜。至于发生了重大或突发事件,更必须彻夜值班,一日之内皇帝或许会数次召见,工作压力和强度十分巨大。即便皇帝在出行途中,军机大臣也必须随伺,在路途之中也顾不上“看花”,工作不辍。​

​“勤”是工作强度,而“速”则是工作效率。除了“当日事当日毕”之外,军机处要求时刻有人值班,军机章京们分了班,三班倒上班。军机处所拟的谕旨,除“明发”要走内阁、部院等层层下达程序外,直接密封发给各地督抚的“廷寄”,都要由兵部限时专递。​

​这种“快递”的时限要求,都由军机章京们在公文信封上注明每日必须完成的里程数,所谓“四百里加急”“六百里加急”乃至最高等级的“八百里加急”之类。实行这样严格的“数字化管理”,在中国历史上前无古人,这既是对军机处的效率要求,也是对整个国家机器政令畅通程度的严峻考验。​

​“密”,则是军机处工作的最大特点。军机处的一切公文,都必须在办公室内完成,不得带回家。军机处的办公地点,戒备森严,外面有专门的护军把守,上至王公大臣,下至太监宫女,都严禁私入,甚至连洒扫庭除、端茶送水等服务,都规定必须由15岁以下、且不识字的小太监担任,称为“小么童”。一过15岁,“小么童”就必须立即换岗,不得继续留在军机处。​

​军机处的保密工作,在乾隆晚年倦勤时曾被破坏,俨然成了打探各种政治小道消息的集市。嘉庆整垮和珅后,立即重申了军机处的保密纪律:军机大臣不准在军机处办理部院稿案;各部司员不准至军机处回事;自王以下文武满汉大臣不准到军机处找军机大臣谈话;军机章京办事之处不准闲人窥视;留京王大臣不准要军机章京办理陈奏事件;军机章京不准将公事携回私寓办理等。他甚至派出御史,进驻军机处,这既是对军机处的监督,也是对其他官员违反军机处保密条例的监督,这开创了中国历史上纪检干部上门办公的先例。​

​军机处“民主”+皇帝“集中”=“民主集中制”​

​对于军机处的设立,无论中外,大多数的学者都认为其加强了清代皇帝的独裁。对此,美国当代汉学家白彬菊(Beatrice Bartlett)似乎并不认同。她在其名著《君主与大臣:清中期的军机处》中,对军机处给予了极高的评价。​

​在她看来,军机处的设立并非加强了皇帝独裁,相反倒是大臣们融入了皇帝的最高决策过程,实际上削弱了这种独裁,自雍正之后,皇帝独裁的情况就比较少了。军机处的功绩,在于建立了一个高效运转的政府。当时的清帝国,其国土和人口皆类似如今的美国,这产生了海量的信息,对信息进行筛选和处理,成为最高决策层的关键。军机处协助皇帝抓大放小,将有限的资源投放到最根本和主要的地方,是决策者对海量信息的有效应对。​

​这样的评价,是中肯的。不可否认,在自秦帝国以来的2000多年历史中,清帝国的军机处是近代政制上的一大创举,其在权力制衡方面的诸多设计,迄今依然有着丰富的现实价值。​

​在国家机器的运作效率方面,清代的军机处或许创下了中国历史之最,成为中国五千年来最为精简、扁平的政府机构:只有军机大臣、军机章京两层,有官无吏,“其制无公署,大小无专官”,甚至连办公场所都不称衙署,只叫“值庐”或“公所”。​

​军机大臣,通称“大军机”,正式称谓“军机处行走”或“军机大臣上行走”,资格略浅者,称“军机大臣上学习行走”,基本从大学士、尚书、侍郎中特简亲任,为兼职,保留原职实缺,无定员,无固定任期。首席称“领班”,末席则俗称“打帘子军机”——进出时给同僚们掀开帘子,待大家都进出后自己才跟在最后。军机大臣人数很少,雍正刚建立军机处时,只有3~5人,后来多的时候也仅11人,成为一个精干的小团队。​

​军机章京,通称“小军机”,即军机处的秘书。最初多由内阁中书中选调,乾隆年间改为由内阁及各部院衙门保举,军机大臣考核合格后,由皇帝亲自选用。在经过严格的政审和考试后,入选的军机章京往往是中央部委中最为优秀的青年干部,不仅思维敏锐、文字了得,并且具备相当的行政经验,对业务十分熟悉,工作作风严谨扎实,方能应对高淘汰率的筛选及军机处的高强度工作。​

​有意思的是,军机章京最初就规定一概不用高干子弟。应该说,军机处对“官二代”的拒绝,一方面有利于防止既得利益集团在最高权力中枢结党,另一方面也给普通家庭子弟参与国家大政提供了更多机会,这对政权的延年益寿是大有好处的。