本文发表于:周鸿刚、李进主编,黄刚、何云峰副主编:《理论经纬》(2009),合肥黄山书社2009年12月版。
(一)善治理念
治理理论是当今社会科学的前沿理论之一。自1989年世界银行首次使用“治理危机”概括当时非洲情形后,关于治理理论的研究方兴未艾。治理的概念也被应用到多个学科中,并给予了不同的定义。目前,其中比较权威的定义是全球治理委员会于1995年发表的《我们的全球伙伴关系》研究报告中对治理作出的界定:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排1。在治理理论的影响下,国内外学者纷纷提出了“元治理”、“健全的治理”、“有效的治理”和“善治”等概念及理论,其中尤以“善治”理论最有影响。
善治,其英文名为good governance,也有学者将其称为“良治”。概括地说,善治就是使公共利益最大化的社会管理过程2。在《治理与善治》一书中,学者俞可平将善治的基本要素归纳为以下五个方面:合法性、透明性、责任性、法治、回应以及有效。随着近几年研究的深入以及社会实践的不断发展,这些要素又有进一步的扩展,除了上述六个因素之外,参与、稳定、廉洁、公正等要素也被纳入其中,可以说这些因素也是衡量政府善治与否的重要标准。
(二)善治理念的特点
首先,善治强调治理主体多元化。当今社会最典型的特征就是利益主体多元化。政府、企业以及社会团体、公民个人等多种要素共同构成了社会这个庞大系统,整个系统内部各个子系统之间、各个构成要素之间又存在千丝万缕的联系和多种利益博弈,单靠政府的行政干预或市场的自发调节是不行的。善治所倡导的是一种多元主体共同参与的治理模式,这有利于推动社会的自我管理,促使政府、企业和社会三者良性互动关系的形成,弥补单一的政府管理和市场调控的不足,因而它可以有效缓解和克服现代社会中政府失效和市场失灵的问题。
其次,善治理念强调最大公共利益的实现。善治理念所倡导的透明、责任和回应等主张,有利于强化治理主体特别是政府部门的责任意识,进而增强社会民众对政府的理解和信任,促进社会认同的形成,同时它提出的协调好各方面的利益关系,有利于调动一切积极因素,激发全社会的创造活力,化解不同利益群体之间的矛盾,最终实现公共利益最大化。
(三)公共物品特性界定
经济学家萨缪尔森认为,公共物品可分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品是指完全具备非排他性和非竞争性特点的产品,如外交、国防、政策、环境等。准公共物品是指具备上述特点中的一个,另一个不具备或不完全具备,或者虽然两个特点都不完全具备但具有较大外部收益的产品,如教育、公共设施、通讯、邮电、供水、燃气供应等。对于纯公共物品,其投入大、非营利性的特点,决定了只能由政府提供。但对于准公共物品,由于其位于纯公共物品与私人物品之间,虽具有公共性,但性质上更接近私人物品。因此,准公共物品的提供可以不必像纯公共物品那样由政府包揽。以市场方式提供往往能比政府垄断供给更具高效。经济学上著名的科斯的“灯塔理论”也为公共产品供给的市场化方向提了一个初步的理论基础,科斯指出公共产品由私人供给不仅是可能的,而且是更有效率的。经济学理论对公共物品特性的界定为公共物品和公共服务市场化提供了坚实的理论依据。
(四)我国农村公共服务存在的问题分析
在我国,随着改革开放的不断深入,工业反哺农业,城市支持农村的,力度不断加大,农村公共物品的供给取得了长足进步。然而,必须看到我国农村公共产品供给总量不足、结构不合理、供给效率低下、公共服务质量不高等问题仍然比较突出,并严重影响着农业经济的发展和农民生活水平的提高,成为制约农村乃至整个社会发展的瓶颈。
1. 农村公共物品供给不足
长期以来,我国社会具有明显的二元结构特点,与这种二元性紧密联系的便是对城乡公共服务的差别对待,一系列不平等的制度安排和制度设计造成了长期以来农村公共产品供求矛盾十分突出。据统计,目前全国60%以上的县没有标准的污水处理场,46%的村没有通上自来水,60%的农民没有用上卫生的厕所,7000万户农民住房需要改善。60%的农村居民购买不了三分之一的消费品,40%的农民是小学一下文化程度,92%的文盲、半文盲在农村3。
2. 农村公共物品供给结构不合理
农村公共物品供给还存在着严重的结构失衡问题。突出表现为农民急需的公共产品供给不足而农民不需要或需求较少的公共产品却供给过剩。由于当前我国农村公共产品的供给仍是以各级政府为主,公共产品的供给总量和结构多是以政府文件和政策规定形式下达,带有很强的行政指令性、主观性。而又由于各种主客观因素的限制,农民的需求并不能通过有效途径得到表达,导致公共服务的供需脱节。此外,有些地方政府仍坚持传统的政绩观,往往把“政绩”放在第一位而无视农民的真正需求,盲目投资于一些见效快、易出政绩的公共项目,对一些见效慢、关乎农民切身利益的公共产品则缺乏投资的积极性。
3. 供给效率低下
当前我国正处于转轨时期,农村公共服务由于信息的不对称,行政体制改革滞后和法制建设不完善,缺乏有效监督。农村公共服务资金的筹措、使用管理混乱,经常被挪作他用,公共服务供给环节过多,公共资金被层层“过滤”,农民实际享受到的微乎其微。农村公共服务在没有强有力的监督下,数量含水分,质量无保证,效率、效益低下。各地区部门之间缺乏系统性和整体协调性,地区、部门之间竞相攀比,提高了供给成本。此外,各部门政策之间相互冲突的现象也时有发生,这在一定程度上降低了政府行为的有效性,导致了公共产品供给的低效率。
4. 公共服务质量不高
公共服务的质量直接牵涉到老百姓的切身利益,质量低下甚至有害的公共服务远比不提供公共服务对人民的伤害要大得多。当前,我国农村治理模式以及公共服务供给模式单一是造成公共服务质量低下的主要原因。
(1)治理模式单一。村民委员会是我国农村的村民自治组织,根据《中华人民共和国村民委员会组织法》有关规定,村民委员会不是一级国家政权组织,村委会领导人员由村民直接选举产生,对村民负责,地方政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,不得干预依法属于村民自治范围内的事项。但在现行体制下,村委会却扮演起了一种双重角色,既要办理村务,又要执行政务。村民自治组织在某种意义上成了具有行政权力的准政府,村委会领导人员的行为往往是执行上级部门的命令,而不是准确地表达农民的意愿。
(2)供给模式单一。改革开放以后,借鉴西方公共产品市场化供给理论,我国农村公共产品的供给模式也逐步向政府与市场混合供给的方向发展,但目前通过市场化途径提供公共产品,无论是从范围上还是从数量上都是十分有限的。目前,我国农村公共服务模式存在很大弊端,无论是供给主体、供给渠道还是供给的方式都呈现明显的单一化模式,这种供给模式不仅效率上有待于进一步提高,而且其公平性也面临挑战,需要进一步创新。
(五)善治理念下我国农村公共服务建设的路径选择
党的十七届三中全会指出了我国已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。新时期,我们应大力推进城乡基本公共服务均等化,实现城乡、区域协调发展,使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。借鉴善治理念,笔者认为加强和完善农村公共服务可以通过以下几个方面:
1.强化政府职责
职,即职能;责,即责任。职能明确才能更好地提供服务,责任性越大表明善治程度越高。提供公共服务是政府的重要职能,而当前各级政府间的事权混乱,是农村公共产品供给体制矛盾的症结所在。因此要加快转变政府职能,进一步理顺乡镇政府设置,努力建设服务型政府。切实把政府职能从片面追求经济发展转到提供公共服务以及营造发展环境上来。农业税取消以后,乡镇政府的职能也应该随之转变。当前,乡镇政府的职能应该是维持农村社会治安、制订城镇发展规划、进行乡镇基础设施建设和建立农村社会保障体系,为农民和乡镇企业提供咨询、培训等服务,把为农民提供基本、有保障而且高质量的公共服务作为首要职能。与此同时还要推进农村基层民主制度建设,改善乡村治理结构,完善村民自治制度,建立农村正常的公共产品需求表达机制,使多数人的基本公共需求得到满足。与明确职能相对应的是问责机制的确立。要确立严格的责任追究制度,当服务职能没有履行到位的时候,要对相应部门进行责任追究并给予处罚,使公共部门及公职人员牢固树立“全心全意为人民服务”的责任意识。
2.加强政务公开
透明性也是善治政府的基本要素之一。长期以来,我国农村公共产品的供给缺乏科学性、公正性和透明性,农民享受不到应有的知情权,而又由于其自身的主观因素限制,农民没有能力表达自己的诉求。这就要求政府及时公开政务信息,对下财政支出情况要做详细而真实的说明,确保本来应该用在农民身上的每一分钱真正用在了实处。在制定政策时,政府可以允许部分文化素质较高的农民代表参加,认真听取农民的意见,了解农民的真实所需。要建立外部监督机制以规范供给主体的决策行为,避免农村公共产品供给过程中的“寻租”现象。
3.建设回应型政府,树立强烈的政府服务观
回应的基本意义是,公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责的回应,不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。4政府回应,是所有社会形态、所有政府运作模式下,政府管理公共事务、解决公共问题、谋求政府与社会之间关系稳定、和谐的基本方式,是善治的基本要素。5长期以来,我国政府尤其是地方公职人员“官本位”思想浓厚,某些部门“门槛高,人难找,事难办”的现象成为长期以来困扰农民的大难题,甚至一些村干部在农民面前也是耀武扬威,更别说为农民提供服务了。为此,广大公职人员应切实转变传统官僚思想,牢记“为人民服务”的宗旨,真正做到有问必答,有求必应,有难必帮。
4.构建公共服务多元供给模式,提高供给效率
产品的供给主体主要应是政府,政府不能推卸责任,但政府绝不是唯一的供给主体。政府在目前有限的财力下,不可能在短期内提供充足的公共产品来满足农村发展的需要。因此,必须在明晰产权关系的条件下,积极引进民间投资,通过投资主体多元化,动员社会资源来提供农村公共产品,这样一方面可减轻财政供给公共产品的压力,另一方面也满足了农民对公共产品的需求。公共服务市场化为当今世界很多国家所采用,但市场化并非意味着不需要政府的参与。相反,政府在价格、质量把关及有效监管方面还应起到主导作用。具体来说我们可以采取以下途径:第一,建立政府与社会合作的多中心治理结构,发挥民间组织在公共服务供给中的作用,形成政府与民间组织的合作伙伴关系,实现农村公共服务供给主体、供给渠道及供给方式的多元化。第二,通过试点尝试,把一部分公共服务交由私有部门去投资经营,吸取成功经验,汲取失败教训。第三,公共服务的供给者和监管者分离,确保公共服务的质量。
5.培育和发展非政府组织
善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。公民社会是善治的现实基础,没有一个健全和发达的公民社会,就不可能有真正的善治。6要提高和完善农村公共服务,就必须借助各种民间部门和非政府组织的力量。非政府组织不仅可以有效地与政府部门开展合作,增进农民与政府的沟通,而且其具有运作成本低、服务效率高的优势,可以有效增加公共服务供给的总量,提高公共服务的供给效率和质量。改革开放以来,经济体制改革和政府职能转变为非政府组织的发展提供了一个广阔的空间,我国的非政府组织得到了迅速的发展,但总体来看,我国非政府组织还不够发达,和世界上大多数国家相比还有相当的距离。在今后一段时间内,我们应大力发展非政府组织,形成一种覆盖城乡、领域广泛、门类齐全的非政府组织体系,充分发挥非政府组织在提供农村公共服务,完善我国公共服务体系中的作用。
(曹安系上海师范大学法政学院硕士研究生)
参考文献
[1] 俞可平:《治理与善治》,社会科学文献出版社2000年版。
[2] 中国海南改革发展研究院编:《聚焦中国公共服务体制》,中国经济出版社2006年版。
[3] 俞可平:治理与善治引论,《马克思主义与现实》1999年第5期。
[4] 卢坤建:建设回应型政府:责任观、绩效观与服务观,《学术研究》2008年第5期。
[5] 魏涛:公共治理理论研究综述,《资料通讯》2006年第8期。
1魏涛:公共治理理论研究综述,《资料通讯》2006年第8期。
2俞可平:治理与善治引论,《马克思主义与现实》1999年第5期。
3胡光辉:新农村公共服务体系建设与市县政府职能转变,载中国海南改革发展研究院编《聚焦中国公共服务体制》,中国经济出版社2006年版。
4俞可平:《治理与善治》,社会科学文献出版社2000年版,第10页。
5卢坤建:建设回应型政府:责任观、绩效观与服务观,《学术研究》2008年第5期。
6俞可平:《治理与善治》,社会科学文献出版社2000年版,第8、11页。